第八章　土地管理

第一節土地所有制

一、土地制度沿革

（一）〔漢〕〔晉〕時期土地制度漢朝以前，境內的土地、草場屬部落、牧主所有，農（牧）奴使用少量土地、草場，每年向部族、牧主繳納賦稅、地租。公元前121年后，張掖郡實行軍屯徙民實邊。爾后將大量“公田”賞賜給貴族、官僚；把小部分土地分給無地或少地的貧民或徙民，時稱“賦民公田”和“賜民公田”，并開始出現土地買賣和兼并。貴族官吏、豪紳商賈通過各種渠道購買土地，聚斂地產；部分富裕自耕農也少量的購買田產、宅地，形成比較規范的土地買賣交易文字契約，并辦理“報官過戶”手續，受到官府保護。漢朝張掖郡以國家土地所有制為主，次之為官吏貴族、豪紳土地所有和少量自耕農土地所有。國有土地稱為“公田”，主要是軍士屯戍之用，稱為“軍屯”；還有少量“犯屯”之田。公田屬國家所有，由國家統一經營管理，農田收獲全部歸國家所有。徙民屯田稱為“民屯”，由國家提供耕畜、農具、籽種及第一年的口糧、食鹽等生產和生活資料，收獲后扣除下一年的籽種、口糧，其余上繳官倉。官吏貴族、豪紳商賈占有大量土地，其經營形式主要有三種：1．租佃經營，當時稱“假田制”，官吏土豪把土地租給佃農，由佃戶自主經營，每年收獲后向國家繳納賦稅，向官吏土豪交納地租；2．雇傭制經營，即官吏土豪雇用無地或少地的貧民從事農業生產，每年付給微薄報酬，收獲全歸官吏土豪所有；3．使用奴婢經營，官吏豪紳通過購買奴婢，一次性付給貧民報酬，終身為官吏豪紳勞作服役。自耕農主要是原有住戶和實邊徙民，時稱“編戶齊民”，是朝廷“賦民公田”和“賜民公田”者，他們擁有少量的田產和宅地，是自主經營、自食其力的勞動者，農田收獲除繳納賦稅外，其余歸己。

〔三國〕時期，土地制度基本沿用〔漢〕制。曹魏政權建立典農管理體制，設立大司農（中央）、典農中部將（郡）、典農都尉（縣）和屯司馬（屯）四級管理體系。民屯的勞動者稱為“典農部民”或“屯田客”。

〔西晉〕土地實行“占田制”，內容有二：1對農民占田、課田和租調制的規章。據《晉書·食貨志》載：“男子1人，占田70畝，女子30畝。”占田是以承認農民土地私有制為前提，規定了一般農民占有土地的最高限額。課田制和租調制屬土地賦稅制度。課田制規定：“丁男課田50畝，丁女20畝，次丁男半之，女（次丁）則不課。”租調制分為田租、戶調兩個稅種，田租為“凡民丁課田，夫50畝，收租四簍”；戶調為“丁男之戶，歲輸絹3匹，綿3斤；女及次丁男為戶者，半輸”。2對世族為主體的豪紳占有土地和蔭客制的限制，以控制土地的劇烈兼并。東晉時期，士族地主土地兼并日趨加劇。

（二）〔隋〕〔唐〕〔元〕時期土地制度

隋朝沿襲〔北周〕，實行以“均田制”為內容的土地制度。規定：農民的受田“丁其男，中男永業、露田，皆遵后齊之制，異課以桑榆及棗。其園宅，率3口給1畝，奴婢則5口給1畝”。農民1丁男受田80畝，女人40畝，每丁又給永業田20畝，一夫一婦之家可受田140畝。官吏受田“自諸王以下至都督，皆給永業田，多者至100畝，少者至40畝”。“單丁及仆隸各半之”。隋煬帝即位后，婦女、奴婢不再受地、課稅。唐朝沿用均田制。農民受田為“男、中男每人受100畝，寡婦當戶者則減丁之半，即受田50畝”。受田按“先富后貧”“先無后有”“先課后不課”受給；官吏受田、園宅地等均沿用舊制。唐朝賦稅實行租庸調制。其內容據《唐六典·尚書戶部》載：“課戶每丁租粟2石”，以“人丁為本”。規定人丁可以繳納絹布代替力役，稱為“庸”。德宗建中元年（780年）均田制瓦解，租庸調制終止，土地買賣兼并日趨加劇，土地私有化進程加快，土地統管力度減弱，逐步形成封建土地制度。宋朝土地制度基本沿襲〔唐〕制。元朝土地實行國家土地所有制、封建領主土地所有制、封建地主土地所有制和自耕農土地所有制四種形式，還有少量寺院土地、學田等。土地賦稅分丁稅和地稅兩種，丁稅按人征收，地稅按畝征收。地租以實物為主，并以契約方式確定租佃關系。

（三）〔明〕〔清〕時期的土地制度區內有官田和民田兩種形式。官田屬國家所有，民田屬地主和自耕農所有。并逐步形成以地主租佃經營和自耕農經營為主的土地經營制度。農村土豪富戶經濟壯大，土地兼并和兩極分化加劇。

（四）〔民國〕時期土地制度〔民國〕初孫中山提出“平均地權”，但未實施。1927年3月國人民政府成立土地委員會統管土地，不久夭折。土地制度基本沿襲清朝。清王朝皇族、官吏手中的土地轉入地主、豪紳手中，其中部分貴族、豪紳變成新的軍閥和官僚。封建土地關系、封建地租是農村最基本的生產關系和剝削形式。地主豪紳占有農村大量土地，借以剝削農民；廣大農民則無地少地，靠租佃土地維生。1949年全區占農村人口14％的地主、富農，占有總耕地的38％，人均耕地8畝；而占農村人口57％的貧農、雇農，只占有耕地的14％，人均耕地2畝。地主、富農以勞役地租、實物地租、貨幣地租等形式剝削農民。平均田賦農民每畝80斤（糧食），地主每畝35斤。

（五）共和國土地制度

共和國成立以來，經過土地改革、農業合作化、人民公社和家庭聯產承包責任制等變革，逐步建立和完善新的土地制度。1950年初，全區開展減租減息，規定土地主要占有者及所有祠堂、廟宇、教堂、寺院、機關、團體及工商業者在農村出租的土地，一律按照原租額減去25％，任何出租人都不得多收或增收地租。凡死租、活租地，減租后出租人所得不得超過土地年產量的375％；伙租地按原租額減去10％～20％，減租后出租人所得不得超過土地收獲的40％；廢除歷史遺留的各種欠租舊賬和債權、債務。1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》頒布，1951～1952年各縣開展土地改革。經過劃分農村階級成分、沒收征收地主富農土地和分配給無地、少地農民等階段。1951年張掖、民樂、山丹、臨澤、高臺5縣農村92432戶、549231人，耕地面積258.6萬畝，人均4.7畝。土改中劃定地主富農5570戶、69283人，沒收征收地主富農土地37.62萬畝，分給雇農、貧農、下中農，廢除封建土地制度。土改后為國家土地所有制和農民土地所有制兩種形式。農民成為自主經營的個體勞動者，實現耕者有其田。1952年以后開展農業互助合作運動，農村普遍建立起互助組，土地所有制未變；1955年，成立“初級農業合作社”，土地實行入股分紅，入股土地仍屬農民所有。1956年，成立“高級農業生產合作社”，實行土地、耕畜、農具折價入社，變土地農民所有制為集體所有制，取消土地分紅，實行按勞分配。1958年成立人民公社，土地、耕畜、農具屬公社所有，實行統一核算。1961年，中共中央頒布《人民公社工作條例（草案）》，實行生產隊、生產大隊和人民公社三級所有、隊為基礎的經濟體制，農村耕地屬集體所有。1981年開始，全區推行家庭聯產承包責任制，實行土地所有權與經營權分離，土地在國家、集體所有制不變的前提下，把原來由人民公社生產隊經營的土地，按照人口、勞力狀況重新分配，并以合同形式承包給農戶經營，勞動收獲除按合同規定上繳公糧、公益金和土地承包費外，其余全歸農戶所有。

二、土地使用制度改革

區內傳統的土地使用制度，形成事實上的用地者所有制。用地者無償的、無限期、無流動使用土地，土地所有權在經濟上得不到充分體現；城鄉土地閑置率高，造成土地使用的巨大浪費；城市土地無價，地隨房走，滋長非法轉讓和變相買賣土地的現象。土地使用制度改革，實行有償、有限期、有流動的使用土地，把土地所有權與使用權分離，強化土地所有權，國有土地出讓由政府統攬；搞活土地使用權，允許土地使用權作為商品進入流通市場，按價值規律和市場規律配置土地。

（一）城鎮土地使用制度改革

1992年2月，國務院批轉國家體改委《關于1992年經濟體制改革要點的通知》，要求積極穩妥地推進土地使用制度改革。4月，地區行署發布《關于清理整頓土地隱形市場的通知》，要求對《中華人民共和國土地管理法》實施以來，使用區內城鎮（包括市、縣城、建制鎮、工礦區）國有土地的單位和個人對土地使用權的非法轉讓、出租和抵押等活動進行清理，重點清理土地隱形市場活躍地區。全區抽調76人，從1992年6月至1993年12月，歷時一年半，查出非法土地交易案2994起，面積28.66萬平方米，交易金額1086.74萬元。其中，非法轉讓287起，面積9.27萬平方米，交易金額321.06萬元；非法出租2464起，面積18.06萬平方米，交易金額721.9萬元；其他243起，面積1.33萬平方米，交易金額43.78萬元。1993年，地區進行國有土地有償出讓試點，出讓國有土地5宗，出讓期20～25年，面積1.33萬平方米，出租金額94.3萬元；1994年出讓土地20宗，面積17.96萬平方米，出租金額396.25萬元；1995年出讓土地35宗，面積9.41萬平方米，出租金額922.33萬元。

（二）農村宅地使用制度改革

1991年，省、地兩級土地管理局在臨澤縣沙河鄉何莊村進行農村宅基地有償使用試點。1992年4月，地區行署批轉地區土地管理局《關于農村宅基地實行有償使用的意見》，規定每年每平方米收費0.05～0.2元。至1993年底，全區有11個鄉、51個村進行了試點，收取宅基地有償使用費5.31萬元。1994年，根據中央關于減輕農民負擔的指示，停收農村宅基地有償使用費，對原收取的宅基地有償使用費全部退還給農戶。

（三）利用土地資源優勢引進建設項目

1993年引進項目4個，面積5.18萬畝，建設資金24256.88萬元。其中，白龍江林業局在高臺縣駱駝城灘開發農、林、牧業，用地3.29萬畝，投資3040.8萬元；國營生地灣農場在高臺許三灣灘開發農業多種經營用地1.81萬畝，投資300萬元；張掖市華通鋼廠用地99畝，投資4000萬元；國營796礦、792礦在張掖興建玉米淀粉廠，用地782.7畝，投16916.08萬元。1995年引進項目2個，用地270畝，投資1050萬元。其中，臨澤縣引進四川崇州市玻璃制品廠臨澤分廠，用地70畝，投資250萬元；臨澤縣新華鄉與澳大利亞聯辦肉聯廠，使用沙荒地200畝，引進資金800萬元。

（四）土地資產評估

1995年始開展土地資產評估。以劃撥方式，對17個單位的17宗土地資產進行評估登記試點，評估登記土地面積7.93萬平方米，土地資產700.03萬元。此后對中央和省駐張33個企業107宗土地進行資產評估，評估面積279.34萬平方米，評定土地資產16172萬元。評估地直企業32個，土地51宗，評估面積263.09萬平方米，評定土地資產37745萬元。其中評估張掖糖廠占地面積90.14萬平方米，評估土地資產8479.53萬元；土地資產作為國家對該廠的資產投入，保值增值，每年向國家上繳土地增值稅。